RUIMTELIJKE KEUZES VOOR EEN TOEKOMSTBESTENDIGE LEEFOMGEVING
Het nieuwe kabinet staat voor grote opgaven op het gebied van de leefomgeving. Er moet een groot aantal nieuwe woningen worden bijgebouwd, om de opwarming van de aarde te beperken moeten er locaties worden gevonden voor windmolens en zonnepanelen, en door klimaatverandering, de landbouw, woningbouw en bedrijvigheid staat de draagkracht van de bodem, het water en de biodiversiteit onder grote druk. Al deze opgaven komen samen op het beperkte grondgebied van Nederland. Het aanpakken ervan is een ingewikkelde puzzel, niet alleen omdat voor bestaande en nieuwe functies ruimte moet worden gevonden, maar ook omdat daarbij rekening moet worden gehouden met de interactie tussen het benodigde ruimtegebruik. Hoe kunnen woonwijken niet alleen snel worden aangelegd maar ook zodanig dat ze bestand zijn en blijven tegen langere periodes van droogte, warmte en hefigere regenbuien, hoe kan de uitkoopregeling voor de landbouw tegelijkertijd bijdragen aan de vermindering van de stikstofdepositie op natuurgebieden en de aanpak van verdroging, en hoe kunnen windturbines en zonnepanelen een plaats krijgen zonder landschappen al te veel aan te tasten en met draagvlak onder de bevolking?
Ruimtelijke keuzes zijn nodig
In de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) worden deze opgaven benoemd en worden enkele afwegingsprincipes voor ruimtelijke keuzes geschetst, alsmede de contouren van een vervolgproces (sectorale en gebiedsgerichte uitwerkingen). De NOVI laat evenwel veel inhoudelijke keuzes open en biedt volgens velen nog onvoldoende regie op de uitvoering van het voorgestane beleid. Het nieuwe kabinet staat voor de taak om – samen met decentrale overheden en hun maatschappelijke partners – een aantal wezenlijke ruimtelijke keuzes te maken en aan de langetermijnvisie van de NOVI concrete uitvoeringsmaatregelen te koppelen. Dit alles zal in de komende periode nog de nodige evenwichtskunst vergen. In de afgelopen decennia is de balans namelijk steeds meer gaan overhellen naar het economische gebruik van de ruimte. Dat heef ontwikkelingen opgeleverd die niet altijd toekomstbestendig zijn en niet altijd even goed aansluiten bij hoe burgers de ruimte beleven. Juist nu Nederland voor zulke grote opgaven staat, begint zich dit steeds meer te wreken. Niet alleen is de draagkracht van de fysieke leefomgeving (denk aan bodem, water en biodiversiteit) onder grote druk komen te staan, ook het draagvlak in de samenleving voor grote ruimtelijke ingrepen (in bijvoorbeeld woonwijken en het landschap) moet worden versterkt. Dit vergt een meer inhoudelijke visie van de Rijksoverheid en concrete strategieën om de opgaven in samenhang aan te pakken.
Naar een nieuwe balans
Het nieuwe kabinet staat daarmee voor de opgave om in het leefomgevingsbeleid niet alleen nieuw ruimtegebruik in te passen, maar tegelijkertijd de omgevingskwaliteit te verbeteren. Dat vraagt om een nieuwe balans tussen de gebruikswaarde (economische benuting), belevingswaarde (perspectief van de burger) en toekomstwaarde (ecologische duurzaamheid) van de ruimte in Nederland. Aanknopingspunten voor zo’n nieuwe balans zijn:
De grote opgaven voor verstedelijking, klimaat, natuur, waterbeheer en landbouw delen de bodem en het water als gezamenlijke onderlegger. De randvoorwaarden die het water- en bodemsysteem aan ruimtelijke ingrepen stellen en de aangrijpingspunten vanuit datzelfde systeem voor bijvoorbeeld klimaatadaptatie moeten daarom veel meer dan voorheen centraal staan in het omgevingsbeleid.
Maatschappelijk draagvlak voor de noodzakelijke ingrepen vergt een kabinetsbrede (dus sectoroverstijgende) inspanning. De betrokkenheid van burgers en het vertrouwen in overheidsbeleid vereisen in verschillende domeinen van het leefomgevingsbeleid langetermijndoelen, heldere kaders en een goed begrip van de leefwereld van burgers. De efecten van beleidsmaatregelen komen immers in die dagelijkse leefomgeving samen.
Verstedelijkingsdruk vraagt om een visie van de Rijksoverheid
Een van de urgente opgaven voor de leefomgeving is de verstedelijking, met name door het woningtekort. Uit het oogpunt van versnelling bestaat de aanvechting om woningen te bouwen op ogenschijnlijk eenvoudige locaties. Daarbij wordt de tijd die nodig is om de bijpassende infrastructuur aan te leggen uit het oog verloren. Kiest het kabinet voor een zorgvuldiger verstedelijkingsstrategie, dan kan dit op de langere termijn tot een duurzamer ruimtegebruik en een hogere kwaliteit van de leefomgeving leiden. Daarvoor zijn een heldere visie en een concrete uitvoeringsstrategie van de Rijksoverheid nodig. Aanknopingspunten voor een integrale verstedelijkingsstrategie zijn:
Door de gezamenlijke ruimtevraag van alle opgaven (wonen, werken, infrastructuur, groen, water, energie) is de ruimtedruk in sommige gebieden zo groot dat ‘niet alles past’, zoals het Rijk ook in de NOVI constateert. De regio is van groot belang voor duurzame verstedelijking, maar vanwege de relaties tussen regio’s is er ook een bovenregionaal en nationaal verstedelijkingsbeleid nodig.
Omdat stedelijke netwerken het schaalniveau van de regio overstijgen, is het van belang om deze integrale verstedelijkingsstrategie nationaal op de kaart te zeten, als bouwsteen voor de eerstvolgende actualisatie van de NOVI. Dat maakt duidelijk waar ruimtebehoeftes botsen en waar ze mogelijk te combineren zijn; in beide gevallen zijn keuzes nodig. Prioriteit daarbij hebben de regio’s met de grootste verstedelijkingsdruk, zoals in de Randstad en rondom de Brabantse steden, Nijmegen, Arnhem en Zwolle. Op regionale en lokale schaal kunnen (sleutel)projecten de uitvoering versnellen.
Meer resultaatverantwoordelijkheid van het Rijk
In politiek en maatschappij klinkt een steeds luidere roep om meer regie van de Rijksoverheid. In het licht van de grote opgaven in de leefomgeving kan het Rijk bij de uitvoering van de NOVI regie voeren door naast systeemverantwoordelijkheid (voor het proces) meer (inhoudelijke) resultaatverantwoordelijkheid te nemen. Dit kan op twee manieren:
Door sterker te sturen op urgente sectorale thema’s, denk aan het woningtekort en de stikstofproblematiek. Daarbij stelt het Rijk decentrale overheden in staat om ruimtelijke afwegingen te maken op de regionale schaal. Dit vereist wel dat de instrumenten en financiële middelen voor decentrale overheden wel meer dan nu worden ‘ontschot’; momenteel zijn de financiën vaak gelabeld voor specifieke doelen, wat de decentrale overheden in de praktijk belemmert bij gebiedsspecifiek beleid. Door ‘potjes’ samen te voegen, kunnen decentrale overheden in uitvoeringsprojecten veel beter maatwerk leveren.
De tweede optie is een nationaal integraal omgevingsbeleid. Het Rijk maakt dan ook zelf belangrijke ruimtelijke afwegingen. Daarvoor is niet alleen een andere departementale indeling nodig, maar ook een politiek-bestuurlijke cultuur en financieringsregels die het streven naar samenhang (synergie tussen functies) belonen.
In beide opties doet het Rijk er verstandig aan om meer opgavegericht te gaan werken. In de samenwerking met de decentrale overheden vraagt dit om ‘schakelen’ tussen de bestuursniveaus, niet alleen om gezamenlijk beleid te maken, maar ook om dit efectief uit te voeren.
Meer...
bronvermelding: PBL (2021), Grote opgaven in een beperkte ruimte. Ruimtelijke keuzes voor een toekomstbestendige leefomgeving. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.