Eindrapport studiegroep IFV
Nederland staat voor een aantal grote opgaven die om intensieve samenwerking vragen
Er staan grote opgaven op de maatschappelijke agenda. Opgaven die overheden, taken en regio’s overstijgen. Hoe bestrijden we het woningtekort? Hoe maken we de overstap naar een duurzaam energiesysteem? En hoe zorgen we ervoor dat kwetsbare burgers in de ggz de hulp krijgen die zij nodig hebben? Al dit soort opgaven vragen om een betekenisvolle rol van de overheid. Een overheid die in kan spelen op veranderende omstandigheden en zorgt voor effectieve verbindingen naar zowel inwoners als private en maatschappelijke organisaties zodat ook zij hun bijdrage kunnen leveren. De samenleving heeft overheden nodig die door intensieve samenwerking als één overheid opereren.
De studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen heeft de opdracht gekregen om aanbevelingen te doen over het werken als één overheid aan deze opgaven
Het doel van de studiegroep is om overheden in staat te stellen om gezamenlijke opgaven beter, met meer impact, op te pakken. De studiegroep opereert onafhankelijk en heeft in april 2020 een discussiedocument gepubliceerd. Op basis daarvan is de studiegroep verder in gesprek gegaan met een breed scala aan partijen, met dit eindrapport als resultaat.
In ons discussiedocument stelden we dat een op maat interbestuurlijk arrangement nodig is voor een effectieve aanpak van maatschappelijke opgaven
De eerste hoofdconclusie van ons discussiedocument was dat interbestuurlijk werken een kwestie van maatwerk is. De ene opgave vraagt om een ander samenspel van overheden dan de andere. Dat vraagt per opgave om een op maat gemaakte aanpak die rekening houdt met de regionale verschillen in Nederland. Ons discussiedocument bevat een relatief eenvoudig model om die aanpak per vraagstuk te ontwerpen. Het model laat zien dat er bij het ontwerpen van een aanpak van een opgave door de betrokken partijen een antwoord moet worden geformuleerd op vier vragen: Wat?, Wie?, Wie doet wat? en Waarmee? De antwoorden op deze vragen beïnvloeden elkaar en dus is het belangrijk dat ze op elkaar aansluiten.
We constateerden ook dat bestaande instrumenten samenwerking niet genoeg faciliteren Onze tweede hoofdconclusie was dat overheden opgaven niet vaak effectief samen op kunnen pakken in de praktijk. Dat komt omdat bestaande structuren, werkwijzen en instrumenten voor samenwerking (de onderdelen van het ‘waarmee’ in het model) niet altijd toereikend zijn om effectief als één overheid grote opgaven op te pakken. Overheden vallen in hun samenwerking regelmatig terug op instrumenten en structuren uit het verleden. Die gaan vaak nog uit van het principe ‘je gaat erover of niet’: het idee dat taken netjes te verdelen zijn over overheidslagen. Voor sommige opgaven volstaat dit. Voor de grote complexe opgaven waar wij ons op richten, biedt dit onvoldoende houvast voor samenwerking. Daarin zou het motto moeten zijn: ‘je draagt bij waar je nodig bent’. Doordat overheden werken op basis van een verouderde instrumentenkoffer, vallen ze onbedoeld geregeld in oude reflexen en patronen die de samenwerking niet ten goede komen. En het brengt de oplossing voor de opgaven ook niet dichterbij.
Daarom doen we in dit rapport aanbevelingen die bijdragen aan het vermogen van overheden om gezamenlijke opgaven op te pakken
We zijn ons ervan bewust dat bestuurders opereren in een politieke context die het niet altijd eenvoudig maakt om systematisch opgavegericht te werken. Met de aanbevelingen willen we helpen om voorbij de ingesleten patronen te komen die interbestuurlijke samenwerking nu vaak kenmerken. De aanbevelingen in dit rapport bouwen voort op de analyse van de casussen uit ons discussiedocument. Voor verdieping van die analyse verwijzen we de lezer dan ook naar ons discussiedocument. We doen in dit rapport zowel generieke aanbevelingen over de algemene randvoorwaarden voor interbestuurlijke samenwerking (systemen, werkwijzen en structuren) als specifieke aanbevelingen gericht op de casussen.
Bij de casus wonen is sprake van urgentie: er is snel een interbestuurlijke aanpak nodig met meer sturing op het regionale niveau, nationale regie en randvoorwaarden
Nederland kampt met een groeiend woningtekort. Overheden en private partijen hebben ieder hun rol om dat tekort te bestrijden. De studiegroep ziet een integrale, gezamenlijke en opgavegerichte interbestuurlijke aanpak als sleutel voor een effectieve aanpak van het woningtekort. Bij die aanpak worden overheden en andere relevante partijen betrokken en de inspanningen op alle niveaus samengebracht. We raden aan om de vormgeving van een dergelijke interbestuurlijke aanpak te baseren op de werkwijze van de Regionale Energie Strategieën (RES’en). Dit betekent dat in elke regio partijen gezamenlijk de opdracht krijgen lokaal passende woningbouwplannen te ontwikkelen die bijdragen aan een gedeelde nationale doelstelling voor de woningbouw en passen binnen de landelijk gestelde kaders. Regionale plannen nemen de regionale vraag als uitgangspunt en besteden aandacht aan aantallen woningen, betaalbaarheid, sociale behoeftes, ruimtelijke afwegingen en samenhang met andere thema’s zoals bereikbaarheid en klimaatadaptatie. Deze aanpak is een voortzetting van de regionale planvorming en aanpak zoals ook toegepast in de woningbouwimpuls en woningbouwversnelling. De urgentie van de opgave maakt het nodig deze aanpak structureel te maken, met een proces tussen nationaal en regionaal niveau dat zich blijft herhalen, om het bouwen op lokaal niveau te faciliteren. Op nationaal niveau ligt de focus op het behalen van de nationale doelstellingen en het ondersteunen van de uitvoering door het optimaliseren van instrumentele kaders in samenhang met andere beleidsterreinen, zoals duurzaam bouwen en bereikbaarheid. We bevelen aan om hiervoor een interbestuurlijk opdrachtgevend orgaan in te stellen, bestaande uit het rijk en de decentrale overheden, en daarbinnen escalatiemechanismen af te spreken voor lastige afstemmingsvraagstukken. Het is nodig om de aanpak te ondersteunen met passende bestuurlijke en financiële instrumenten. Dit betekent een financiële impuls om de woningbouw te versnellen en acties om de financiële slagkracht van gemeenten, provincies en woningcorporaties te vergroten. Het is wenselijk om de woningcorporaties meer ruimte te geven om het middenhuur segment te bedienen. De aanpak kan daarnaast vooruit worden geholpen door de vorming van regionale samenwerkingsverbanden tussen overheden, private partijen en congruente regio’s te stimuleren.
Voor de casus ambulantisering ggz bevelen we aan een samenhangende aanpak te ontwikkelen gefocust op de uitvoering en nieuwe vormen van financiering, zodat mensen met psychische problemen de zorg en ondersteuning krijgen die zij nodig hebben
De ggz-casus toont de noodzaak aan van het vergroten van samenhang tussen domeinen, met een focus op de uitvoering. Niet de afbouw van de ggz, maar het opbouwen van een mensgerichte aanpak zou centraal moeten staan. Het is daarbij belangrijk dat alle betrokken partijen vanaf de start meedoen en het hele proces samen doorlopen, zodat er meer begrip komt voor ieders positie in dit complexe speelveld. Daarmee kunnen partijen ook komen tot concrete doelen en afspraken, vertaald naar de regio. Daarvoor zijn niet alleen partijen in het zorgdomein nodig, maar ook partijen die kunnen helpen bij het vinden van slimme oplossingen op het gebied van werk, huisvesting, leefbaarheid en collectieve ondersteuning. Voor een integrale en persoonsgerichte aanpak is regionale samenwerking van wezenlijk belang. We signaleren dat deze samenwerking moeizaam tot stand komt of na verloop van tijd uit elkaar valt. Sommige gemeenten worstelen met hun positie binnen het complexe regionale speelveld. Om deze gemeenten te ondersteunen, stellen we voor om in deze gevallen de taak van het op gang krijgen en houden van het regionale gesprek bij een centrumgemeente te beleggen. In sommige gebieden, waar de regio overeenkomt met de provinciegrenzen, kan er ook voor gekozen worden om de provincie deze rol te geven. De praktijk laat daarnaast zien dat starre financieringswijzen het lastig maken om aan te sluiten bij de behoefte van cliënten en structurele innovatie in de weg staan. Het is wenselijk om succesvolle pilots op te schalen. Ons voorstel is daarom om in de regio een onverdeeld budget in te zetten waarbij partijen gezamenlijk bepalen hoe en waarvoor dit wordt ingezet. Alternatieve manieren van financieren op lokaal niveau (zoals social impact bonds) kunnen hieraan bijdragen, maar moeten dan wel op termijn het pilotniveau ontstijgen. Het uiteindelijke doel zou moeten zijn om te komen tot meer evidence-based structurele financiering gericht op de levensloop van mensen.
Voor de casus energie- en warmtetransitie roepen we op een consistente integrale koers te varen, met ruimte en aandacht voor de ruimtelijke consequenties, reflectie en bijsturing
In deze casus bevelen wij aan om koers die is ingezet met het Klimaatakkoord in een volgend kabinet door te zetten. Daarbij is het wel raadzaam dat betrokken partijen samen reflecteren op de aanpak tot nu toe en deze waar nodig herijken. Specifiek in de warmtetransitie in de gebouwde omgeving zien we een enorme opgave om de benodigde volumes te realiseren en om tot haalbare businesscases te komen voor duurzame alternatieven voor aardgas. Een meer stapsgewijze - en voor de inwoner laagdrempeligere - aanpak gericht op isoleren en hybride tussenoplossingen, zoals voorgesteld door de energiebedrijven, is wat ons betreft een serieuze overweging waard. Aanvullend op de governancestructuur van het Klimaatakkoord bevelen we aan een interbestuurlijk programmateam op nationaal niveau in te stellen. Dit team bewaakt voor de verschillende klimaattafels de systeemintegratie en ruimtelijke inpassing van infrastructuur en werkt samen met de netbeheerders actief toe naar investeringsbeslissingen. De netbeheerders hebben behoefte aan het in samenhang beschouwen van de maatregelen van de klimaattafels, om tot integraal afgewogen infrastructuurscenario’s en daaruit volgende investeringsbeslissingen te kunnen komen. Daarnaast zien wij een noodzaak voor een meer planmatige aanpak in de energietransitie. Een aanpak gericht op effectiviteit en efficiency van het totaal, wat ook de uitvoerbaarheid zal vergroten. Dit zal individuele marktpartijen en inwoners die zelf moeten investeren ook meer houvast bieden. De regierol voor de warmtetransitie in de gebouwde omgeving is bij gemeenten neergelegd, maar de randvoorwaarden om deze regierol goed te kunnen vervullen ontbreken goeddeels. Zo hebben niet alle gemeenten voldoende capaciteit en kennis in huis om hun regierol te pakken en ontbreekt het hen aan sturingsinstrumenten, zoals financiële middelen, om inwoners te verleiden tot alternatieven voor aardgas. Dit vraagt om meer onderscheid tussen gemeenten op basis van aanwezige kennis en capaciteit. Op sommige plekken kan dat leiden tot een grotere rol van de regio, de provincie of het waterschap. Ook de netbeheerders kunnen een stevigere (advies)rol vervullen. Deze moet, vanwege hun huidige gereguleerde rol, wel expliciet in wetgeving worden vastgelegd, zodat zij een juridische basis hebben om deze rol te mogen uitvoeren en hun organisatie daarop kunnen inrichten. Decentrale overheden en netbeheerders hebben een uitbreiding van hun instrumentarium nodig om ambities van de RES te kunnen realiseren en een tempoversnelling en opschaling van de warmtetransitie in de gebouwde omgeving in te zetten. Naast de inzet van het instrument ‘programma’ onder de Omgevingswet voor het maken van concrete uitvoeringsafspraken, pleiten wij voor aanvullende financieringsinstrumenten. Opties daarvoor zijn het investeren van (een deel van) de energiebelasting in de energie- en warmtetransitie, het vergroten van de investeringsmogelijkheden van netbeheerders voor uitbreiding en verzwaring van het elektriciteitsnet, en het vrijmaken van voldoende middelen voor de uitvoeringskosten van decentrale overheden.
Uit de casussen volgen vier hoofdlijnen voor meer uitvoeringskracht
In deze aanbevelingen voor de casussen herkennen we een aantal rode draden. Die geven richting aan de meer algemene aanbevelingen die we in dit rapport ook willen aanreiken. Daarmee draagt het geheel van oplossingen bij aan het versterken van de gezamenlijke uitvoeringskracht van de overheid. De rode draden hebben we samengevat in vier hoofdlijnen voor verbetering (zie tabel).
Vertaling van de vier hoofdlijnen naar concrete aanbevelingen
Gemeenten, provincies, waterschappen en het rijk kunnen direct stappen zetten in het opgavegericht werken als één overheid. Ze hoeven daarvoor niet te wachten tot de kabinetsformatie, maar kunnen al op korte termijn van start gaan met het vormgeven van interbestuurlijke programmateams. Die teams kunnen voor een beperkt aantal opgaven een gezamenlijke doelstelling en een uitgewerkte aanpak formuleren. Op die manier werken overheden aan een gemeenschappelijke basis zodat de decentrale overheden bij de formatie van een nieuw kabinet niet voor verrassingen komen te staan. Aan de vier hoofdlijnen voor verbetering hebben we concrete aanbevelingen verbonden.